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关于法官员额制改革的调研报告

2018-03-05 16:04:47

  正定县人民法院  张婷婷

  最高人民法院发布的《第四个五年改革纲要(2014—2018)》明确提出建立法官员额制,并提出了有关配套措施,而且在经过了试点法院顺利开展员额制改革的试点工作以后,已经在全国法院系统展开了对法官的员额制改革。作为司法改革的重要组成部分,法官员额制对于提高司法效率,推进司法公正,实现司法的职业化、精英化起到了重要的推动作用。但是在法官员额制改革全面展开后,其存在的问题也已逐渐的显现出来。问题的产生原因一部分是由于当前我国的司法制度造成的,另一部分则是员额制改革所必然遇到的问题。因此,对于员额制改革,一方面我们要抱着积极应对的态度,肯定员额制改革对实现司法公正、提高司法效率和推动我国司法制度的进步所起到的积极作用,支持改革的有序进行;另一方面,我们还要积极研究解决改革过程中遇的问题,以减少改革的阻力,推动改革的顺利进行。

  一、法官员额制改革取得的成效

  (一)优化司法资源配置

  通过法官员额制将法院法官人数确定,使入额法官专职行使审判权,对于案件审判程序中的其他程序性事务交由法官助理及书记员等专门人员去处理,有利于使入额法官从纷繁复杂的程序性事务当中解放出来,节约大量的时间和精力专门审理案件。并且通过这种团队化的协作,能够有效的提高处理案件的效率,实现司法资源的优化配置。

  (二)真正实现以审判为中心,实现司法独立

  近些年来随着我国法院系统法官队伍建设的不断加强,法官的素质已经有了大幅的提高。但是,在法官素质不断的提升过程中,整体司法的公信力尚未得到人们最大程度的认可,这在一定程度上影响了我国司法体制改革的进程和法制建设。通过员额制的改革,从司法制度层面为法官独立行使审判权提供了保障,为法官审理案件排除了外界因素的干扰,保障了法官开展工作的平稳性和安定性,使法官在审理案件时可以完全按照法律和内心确信去认定事实并适用法律,实现司法独立。

  (三)明确承办案件问责机制,促进司法公正

  司法作为维护社会公正的最后一道防线,其对正义的追求和实现是其存在的基础和价值体现。尤其是法官作为案件的裁判者,裁判结果的公正与否关系到司法公正问题。因此,通过员额制改革,实行错案追究的责任终身制,实现由审理者裁判,并由裁判者负责,有利于时刻警示法官公平公正的审理案件,实现司法公正。

  (四)体现了法官职业化的内在要求

  法官的职业化需要以法院人员的分类管理为前提,以法官员额制的确立为基础。法官员额制一方面要求法院人员的分类管理,以区分法官和其他人员;另一方面,要求法官入额的严格选拔,以保证法官队伍的整体质量,这就大大提高了法官的专业化水平,满足了法官职业化的内在要求。同时,通过员额制改革,使得法官身份得以确认并受到认同,这也为法官的职业化建设提供的必要条件。

  二、在推进法官员额制改革进程中出现的问题

  (一)制度革新与现有法律的冲突

  通过实行员额制改革,其改革内容与现有法律尤其是法官法存在诸多冲突的地方,也就导致了在实行员额制改革的过程中,部分人员的身份发生变化,包括法官法规定的助理审判员等,在实行员额制以前,其身份是法官,在实现员额制以后,没有入额的助理审判员其身份为法官助理,不在具有法官身份,这也就导致了这部分人员对员额制改革存在一定的抵触情绪。

  (二)员额法官比例设置缺乏科学有效的依据

  我国法官员额比不超过法院法官编制人数的39%,对于这个比例的来源,是通过法院人员总数、受理案件数等统计数据的分析,初步确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度,并设计出法院人员比例测算的模型公式。也就是说,我国对于法官员额比例这一司法改革的核心问题并未经过长时间的跟踪调查,也并未考虑独任、合议、案件难易程度等因素,也并未充分的考虑到地区及各个法院具体的案件情况,而是经过初步的统计分析,统一确定的比例,这就导致了在员额比例的统计方法上不具备高度科学性和准确性。

  (三)入额法官遴选机制存在隐忧

  法官入额需要确立一定的遴选机制,而遴选机制的合理性则关乎到法官员额制的顺利实施。遴选机制包括遴选机构的设立、遴选主体的构成、遴选标准的制定以及遴选对象要求等,每一项标准的执行都需要制定相应的规则。我国自实行统一的司法考试后,《法官法》和《法院组织法》都做了相应的修改,对于法官的选拔也都制定了相应的规则。但是随着法官员额制的确立,之前的选拔机制已难以适应新的制度要求,新的法官遴选机制尚未完善的情况下,遴选机制的公正性就成了备受关注的问题。这种公正性不仅要体现在对于程序正义的追究,也要体现在对于行政因素的摆脱,只有这样才能保证遴选的法官是符合要求的法官,是称职的法官。

  (四)案件质量和审判效率未得到最大限度的提升

  实行法官员额制改革,目的是为了有效保证审理案件的质量和提高审判效率,但是结合法院审理案件的实际情况,审理案件的质量和案件的审判效率并未得到预期的效果,与改革前相比较,并未得到实质性的变化。同时,因进行员额制改革后,审理案件法官人数减少,个人承办案件数量增多,压力增大,并未能像预想那样,员额法官能节约大量的时间和精力审理案件,使得案件质量和审判效率并不能得到最大限度的提升。

  三、对于完善法官员额制的建议

  (一)修改相关法律制度,为职能履行提供法律保障

  基于员额制改革与现有法律制度存在诸多冲突的情况下,应该对相关法律进行修改和完善,在员额制试点和展开实行的过程中已经暴露出相关配套法律制度未能有效同步进行,在一定程度上已经影响了员额制实施的效果,只有完善相关法律制度,在实行员额制的基础上,才能为法官履行审判职责和法院履行司法职能提供法律上的保障。

  (二)以法院工作量为依据,科学确定法官员额数量

  目前,法院法官员额比例基本确定为不超过39%,这一数据的来源缺乏科学性。法院的职责就是审判案件,因具体法院的不同的实际情况,法院编制配备只能以法院工作量为基础加以核算。一是根据法院工作量确定员额法官编制数。二是根据员额法官及其与司法辅助人员的比例确定司法辅助人员编制数。三是根据员额法官、司法辅助人员等一线办案人员的数量确定司法行政人员编制数。三者之和就是法院的编制数和各类司法人员的编制数。

  (三)完善法官选任制度,保障入额法官遴选的规范化

  在员额法官的首次选任上,任何法院人员要进入员额都必须依照统一标准和程序进行遴选,且在入额后亲自办案,对办案质量终身负责。在核定的法官员额比例的范围内,可以根据法院情况和需要,为未入额的司法辅助人员预留一定比例的员额,让他们看到希望,以利于法官队伍的稳定并选拔高素质的法官。在员额法官的遴选方式上,应对法官的职业能力有客观的评价机制和程序。

  在员额法官的补充选任上,建立和完善员额法官的补充机制。例如,办案法官可优先推荐自己所在的办案组中的司法辅助员晋升为员额法官,经法官遴选、惩戒委员会考核后最终决定。

  在员额法官的任免上,明晰员额法官的具体考核指标,建立员额法官动态管理和退出机制,避免一次入额终身不变的现象。入额的法官如果无法胜任法官工作,或具有不良诚信记录,应丧失员额。例如,设立符合司法规律的考核指标,在案件数量、办理质效方面严格考核,在经过科学核算评估后,对于一定年度内达不到法官要求者,应经法官遴选、惩戒委员会决定丧失法官员额。

  (四)明确入额法官与法官助理、书记员的职责分工,构建专业化审判团队。

  实行员额制改革后,法院基本按照1:1:1的模式组建审判团队,即一个审判团队由1名员额法官、1名法官助理和1名书记员分工协作。入额法官主要负责审判核心工作,其他非审判核心工作和一些程序性工作可以交由法官助理及其他辅助人员完成,包括送达工作、庭前准备工作、处理管辖权异议及保全申请、庭审后续工作等。通过明确内部分工,构建专业化的审判团队,进行专业的分工及相互协作,团队成员各司其职,有利于充分发挥团队优势,充分提高审判工作的质量和效率。

关键词:责任编辑:张鹏宇