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基层院开展执行监督工作的几点思考

2017-05-05 10:33:04
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    ――石家庄市桥西区人民检察院张敏

  [摘要]对执行活动监督是基层检察机关重要的监督内容之一,在司法实践中如何开展并加强执行活动监督成为检察机关日益探索的课题,本文以将从基层实践出发,对执行活动监督的意义、原则、存在的问题及自身的做法出发,对该监督工作做一个梳理,以对将来有所裨益。

  [关键词]意义、原则、困惑、实践经验

  修改后的《民事诉讼法》第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”该条法律明确将民事执行活动纳入检察机关法律监督的范围,为民事执行检察监督提供了法律依据。2016年11月2日,最高人民法院、最高人民检察院制定了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,增强了民事执行活动法律监督的可操作性。民事执行活动法律监督工作已成为基层检察机关民事行政检察工作的重要内容之一,必将开启民事行政检察工作崭新的里程碑。

  一、民事执行活动法律监督的意义

  修改后的《民事诉讼法》及《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》(以下简称《若干问题规定》)不仅在法律层面而且在司法实践中对基层检察机关的民事行政法律监督产生了重大而深远的影响。

  (一)、为民事执行检察监督提供了明确的法律依据

  修改后的《民事诉讼法》以人大常委会立法的方式统一了实践中存在的分岐,破解了检察机关对民事执行进行监督无依据的难题,法院不得再以法律无规定为由抗拒检察机关的监督。两高会签的《若干问题的规定》亦是就民事执行活动法律监督工作达成的新共识,增强了法律监督工作的可操作性,适应了当前司法实践的需求。

  (二)为破解民事执行难提供了新途径

  执行环节是保证生效裁判实现的重要环节,然而“执行难”、执行不规范一直是人民群众反映比较集中的问题,修改后的《民事诉讼法》及两高会签的司法文件关于检察机关加强对民事执行活动的监督,弥补了法院内部监督的缺失和不足,成为当事人进行公力救济的途径,从而提高了司法的公信力,有效避免了社会矛盾的激化。

  (三)有利于实现司法公正

  《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”由此可见,法律监督是检察机关的主要职能。修改后的《民事诉讼法》将对执行活动的监督权赋予了检察机关,是宪法精神在民事诉讼领域的具体体现。检察机关行使的法律监督权是对法院审判权和执行权的有效制约,有利于防止司法专断和减少司法腐败。

  二、民事执行活动法律监督的原则

  对于民事执行活动法律监督的原则历来有所争议,不同的学者有不同的观点,可谓仁者见仁、智者见智。《若干问题的规定》将民事执行活动法律监督的基本原则以司法解释的形式予以确立,为民事执行活动法律监督指明了方向。

  一是依法原则。《若干问题的规定》第一条规定:“人民检察院依法对民事执行活动实施法律监督。人民法院依法接受人民检察院的法律监督。”该原则是开展民事执行活动法律监督最重要重核心的基本原则,也是法律监督活动最基本的要求。检察机关的法律监督活动,都应当在法律授权的范围内依法开展活动,不能超越法律规定履行监督职能。

  二是重申四原则。《若干问题的规定》第二条明确规定了机关办理民事执行监督案件应当遵循的另外四项原则即:以事实为依据,以法律为准绳;坚持公开、公平、公正和诚实信用原则;尊重和保障当事人的诉讼权利;监督和支持人民法院依法行使执行权。该四项基本原则是在《民事诉讼法办案规则》中已确立的基本原则,其中以事实为依据,以法律为准绳和诚实信用原则,是我国民事诉讼的基本原则。公开、公平、公正,尊重和保障当事人的诉讼权利,监督和支持人民法院依法行使执行权,则是基于我国检察机关作为法律监督机关的根本属性和依法监督民事诉讼活动的职能,遵循民事诉讼的基本规律所总结和提炼的重要原则。

  三、民事执行活动法律监督实践中存在问题

  基层院在开展民事执行活动法律监督后,以其独特的公权力救济方式,无论在维护司法权威方面还是在维护当事人合法权益方面正在日益发挥着不可忽视的作用,成为民事法律监督不可或缺的一部分。然而,作为一种新生的监督领域,民事执行监督在诸多方面还存在一些不尽如人意情形,桎梏着该项工作的发展。

  (一)受理程序复杂。无论是《若干问题的规定》还是《民事诉讼办案规则》无疑例外地规定了申请监督前置程序,即除有特殊情形外,一般案件当事人、利害关系人、案外人认为民事执行活动存在违法情形,向人民检察院申请监督,法律规定可以提出异议、复议或者提起诉讼,当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,人民检察院不予受理。受该程序的制约,加之一些法院办理案件不规范对于当事人提出的异议、申请复议不出具相关法律文书,当事人对其诉求没有相应的理据支持,使得一部分执行被排除在监督之外。

  (二)监督程序设置繁琐。《若干问题的规定》规定了向法院发出执行监督类检察建议应当经检察长批准或者检察委员会决定。这样的程序设置虽然是立法者基于法律监督的谦抑性,做出了较为慎重的考量,然而法律监督本身就具有事后监督的属性,其滞后性是无法回避的先天不足。这样的审批程序设置也与当前司法体制改革所倡导检察官对所承办案件享有决定权的精神及减少案件审批层级实行扁平化管理的初衷不相符,从而大大降低了办案的效率,影响了办案效果。

  (三)监督手段效力柔性。根据民事诉讼法的规定,对执行活动的法律监督,检察机关是以检察建议的方式实现。检察建议以基灵活、简便的优势在法律监督中发挥着积极的作用,但是其自身固有柔性特质和实践中一些地方法院对于执行活动监督的抵触情绪,往往使其监督效力大打折扣,监督效果并不理想。

  四、基层检察机关实践

  对执行活动监督是修改后民事诉讼法所确立的监督方式,虽然在实践中还存在着一些困难和不足,然而作为基层检察机关的民事行政检察部门,我们还是对该项工作进行了多渠道不予余力的探索,变被动的监督者为主动的参与者,将执行监督工作定位于“监督与协作”并重,即在依法履行监督职责的基础上加强与法院部分工作的协调配合,共同维护司法权威,提高司法公信力。

  (一)建章立制达成共识

  为正确贯彻落实修改后民事诉讼法和行政诉讼法,进一步加强对民事、行政执行活动的法律监督,我院与区法院联合会签了全市首份《民事执行监督工作协作规则》。

  该《规则》以监督与协作并重为总体原则,一是明确了检察机关开展民事行政执行监督的监督范围、监督程序、监督方式等内容,确保了监督效果;二是规定了现场监督、执行听证监督等协作配合机制,确立了检察机关对执行案款发放的监督机制及被执行人为特殊主体执行案件检察机关提前介入制度,将司法实践中的特色工作以会签文件的形式予以重申和固定;三是确立了促进案件和解制度、案件信息通报及联席会议制度,实现检法两院民事行政执行工作的有效衔接。该《规则》的会签,密切了检法两院在民事执行领域的沟通与配合,对于进一步开展民事执行监督工作提供了依据和保障。

  (二)执行听证彰显程序公正

  我院与区法院开展了“执行听证监督”活动,就在法院执行活动中,久拖不决、重大疑难复杂、涉法信访等案件,需要举行听证的,检察机关以法律监督人的身份,出席听证会,对听证现场进行法律监督,维护法律公开、公平、公正。近日,我院对案外人提出异议的某民间借贷合同纠纷执行案的听证现场进行了全程监督。在检察机关的监督下,案外人及申请执行人双方进行了证据的交换、质证以及辩论,双方就案件焦点进行了充分的表达,执行人员按照相应的执行规定对该案进行了形式审查和实体审查,保障了双方当事人的合法权益的充分行使。截至目前共出席听证现场4次。

  (三)现场监督确保措施到位

  现场执行监督是检察机关积极派员参与区法院开展的集中执行专项活动,对法院的执行行为进行现场监督,保障执行活动依法进行。日前,我院应区法院邀请派员现场执行监督了赵某某申请的其与石家庄市桥西区某村民委员会及第三人牛某某房屋买卖合同纠纷执行案,在检察机关的监督下,法院执行人员将由第三人控制的诉争房屋屋门进行破拆,并将存放在屋内的财物由法院执行人员进行统一登记后搬运到指定地点存放,使得拖延数年的执行案件得以顺利执结。

  (四)专项监督监督无死角

  开展执行案款集中清理工作,加强与区法院的组织协调,就检察机关监督执行案款集中清理工作的重要意义达成共识,取得区法院对此项工作的支持。同时,检、法两院就执行案款集中清理工作定期召开联席会议,共同探讨执行案款集中清理工作遇到的问题和困难。两院还互相指定一名干警作为此项工作的联络员,便于对此项工作的及时沟通。在协调配合的基础上,我院在不干预法院正常办案的原则下,积极介入执行案款清理工作,对未发放涉案款物转执行费案件进行了专门监督。

关键词:基层院,执行监督

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责任编辑:张鹏宇
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